Afinal, o que faz um presidente da República? Entenda seus poderes e limites

1. Introdução – encerradas as eleições, começam as responsabilidades

Encerradas as eleições, é natural que empresários e gestores procurem compreender como o resultado das urnas afetará o seu negócio. Tributação, relações de trabalho, crédito, investimentos e estabilidade econômica são algumas das preocupações que costumam acompanhar a escolha de um novo governo.

Entretanto, antes de avaliar o que esperar de um presidente da República, existe uma pergunta que merece atenção: afinal, o que ele realmente pode fazer?

A pergunta parece simples, mas sua resposta exige compreender como o Estado brasileiro está organizado e como a Constituição distribui competências entre os diferentes poderes e instituições.

O presidente possui atribuições importantes, mas não governa sozinho. Muitas decisões dependem da aprovação do Congresso Nacional, outras pertencem aos estados e municípios, e determinadas matérias estão submetidas à atuação de instituições dotadas de autonomia.

A alíquota do ICMS, por exemplo, é definida pelos governos dos estados, a partir do cumprimento de certos riscos legais. A taxa de juros (Selic) é arbitrada pelo Bacen, autarquia autônoma que não se submete ao comando do presidente da república. Uma reforma substancial da legislação trabalhista precisa da participação do Congresso Nacional.

Conhecer essa distribuição de responsabilidades é fundamental para avaliar propostas, compreender decisões governamentais e, principalmente, identificar a quem cobrar resultados e dirigir críticas.

A proposta desse texto é apartidária, com cunho didático e de esclarecimento. É esse o objetivo deste artigo: explicar quais são as principais atribuições do presidente da República, quais são os limites de sua atuação e como suas decisões podem repercutir sobre a atividade empresarial.

2. O presidente governa, mas não governa sozinho

O presidente ocupa uma posição relevante na liderança política do país, mas não representa a mais alta hierarquia ou o escalão superior no governo. O Brasil possui uma intrincada estrutura política baseada na divisão de poderes, federalismo e presidencialismo.

Em 1748, o filósofo francês Montesquieu publicou O Espírito das Leis, obra que se tornaria uma das principais referências para a organização dos Estados modernos. Entre suas contribuições mais conhecidas está a ideia de que a concentração do poder político representa uma ameaça à liberdade. Para evitar o exercício arbitrário da autoridade, seria necessário estabelecer mecanismos capazes de limitar o próprio poder, distribuindo as funções estatais entre instituições distintas.

Essa concepção influenciou profundamente o constitucionalismo moderno e está presente na Constituição Federal de 1988. O artigo 2º estabelece que o Legislativo, o Executivo e o Judiciário são poderes independentes e harmônicos entre si. Isso significa que, embora exerçam funções distintas, nenhum deles possui autoridade ilimitada ou está inteiramente livre de controles. A organização constitucional pressupõe não apenas a distribuição de competências, mas também a existência de mecanismos de fiscalização e controle recíprocos.

Entretanto, a distribuição do poder político brasileiro não se limita à separação entre Legislativo, Executivo e Judiciário. O Brasil também adota a forma federativa de Estado, na qual a autoridade é distribuída territorialmente entre União, estados, Distrito Federal e municípios. Conforme estabelece o artigo 18 da Constituição, esses entes possuem autonomia política, administrativa e financeira, exercida dentro dos limites constitucionais. Assim, determinadas decisões pertencem à União, enquanto outras são de competência dos estados ou municípios, sem que exista uma relação de subordinação hierárquica entre seus respectivos governantes.

É nesse contexto que deve ser compreendido o presidencialismo brasileiro. Diferentemente dos sistemas parlamentaristas, nos quais a chefia de governo é exercida por um primeiro-ministro, no Brasil o presidente da República acumula as funções de chefe de Estado e chefe de Governo. Isso significa que, além de representar o país nas relações internacionais, é responsável pela direção superior da administração pública federal e pela condução das políticas de governo dentro das competências atribuídas pela Constituição.
Portanto, embora ocupe uma posição central na estrutura política brasileira, o presidente da República não exerce autoridade sobre todos os órgãos e instituições do Estado. Sua atuação está limitada pela Constituição, pelas competências dos demais poderes e pela autonomia dos estados e municípios. Compreender essa organização é o primeiro passo para identificar quais decisões efetivamente dependem do presidente, quais exigem a participação de outras instituições e, consequentemente, a quem devem ser dirigidas as cobranças pelos resultados da administração pública.

3. O que presidente efetivamente pode fazer?

As competências do Presidente da República estão no art. 84 da Constituição Federal e podem ser divididas em três grupos: administração federal e execução de políticas públicas; participação na produção legislativa; relações institucionais e internacionais.

Então, uma das principais funções do presidente é comandar a administração pública federal, indicando ministros, criando ou extinguindo cargos públicos, ditar políticas públicas, entre outras tarefas administrativas. No ponto das políticas públicas encontra-se um poder relevante do presidente que é o direcionamento dos programas de governo, fomento e intervenção do Estado na economia.

A participação no processo legislativo é uma tanto mais limitada. Ele pode iniciar o processo legislativo, apresentando um projeto de lei, bem como pode sancionar, promulgar ou vetar projetos de lei total ou parcialmente. Assim, o presidente atua nas “pontas” do processo legislativo, propondo um projeto ao Congresso Nacional e sancionando ou vetando um projeto aprovado pela assembleia legislativa.

Existem, porém, situações em que o presidente pode praticar atos de administração, destacando-se duas: Os decretos presidenciais regulamentam a execução das leis e, em hipóteses específicas, organizam a administração federal, sem possuir força de lei.; o uso de medidas provisórias.

A possibilidade de editar medida provisória está prevista no art. 62 da Constituição Federal e é um ato normativo com força de lei, que podem ser adotados pelo presidente em situações de relevância e urgência, produzindo efeitos jurídicos imediatos, independentemente de aprovação prévia do Congresso Nacional.

Trata-se de um instrumento particularmente importante porque permite ao presidente introduzir alterações na ordem jurídica sem aguardar a conclusão do processo legislativo ordinário. Uma medida provisória pode, por exemplo, estabelecer determinadas regras econômicas ou modificar obrigações empresariais, desde que respeitados os limites constitucionais. Isso significa que empresários podem ser obrigados a adequar suas atividades a uma nova disciplina normativa antes mesmo de sua aprovação definitiva pelo Poder Legislativo.

Entretanto, esse poder não é ilimitado. A Constituição exige a presença dos requisitos de relevância e urgência e estabelece matérias que não podem ser disciplinadas por medidas provisórias, como direito penal, direito processual e assuntos reservados à lei complementar. Além disso, a medida provisória deve ser imediatamente submetida ao Congresso Nacional, que poderá aprová-la, modificá-la ou rejeitá-la.

Em regra, sua vigência é de sessenta dias, prorrogável uma única vez por igual período, com suspensão da contagem durante os recessos parlamentares. Caso não seja convertida em lei dentro do prazo constitucional, perde sua eficácia, cabendo ao Congresso disciplinar as relações jurídicas constituídas durante sua vigência, observadas as regras específicas previstas no próprio artigo 62.

Portanto, a medida provisória evidencia uma característica importante do presidencialismo brasileiro: embora a produção legislativa seja função típica do Congresso Nacional, a Constituição conferiu ao presidente um instrumento excepcional de atuação normativa imediata. Sua utilização pode produzir consequências econômicas relevantes, mas a permanência definitiva dessas alterações depende da participação do Poder Legislativo.

Por fim, existe as atribuições de representação institucional e internacional do Brasil. O presidente é o responsável por questões políticas entre Estados (ente político) declarando guerra, estado de sítio, celebrando tratados, autorizando que forças estrangeiras circulem em território nacional etc.

Assim, percebe-se que o presidente da República é sim um cargo relevante e com muitos poderes, mas esses não são ilimitados ou desregrados. Existe uma intrincada estrutura legal, constitucional e institucional, que o ocupante do cargo deve se submeter enquanto governa o país.

4. Por que o presidente precisa do Congresso Nacional?

O presidente da República, portanto, possui a iniciativa para apresentar projetos de lei junto ao Congresso Nacional, bem como de editar medidas provisórias, preenchidos os requisitos de relevância e urgência de certas matérias. Mas, sozinho, o presidente não consegue impor uma lei.

O presidente pode apresentar projetos de lei ao Congresso Nacional, inclusive com iniciativa exclusiva sobre determinadas matérias. Entretanto, a apresentação de uma proposta não assegura sua aprovação. Em regra, os projetos de iniciativa presidencial começam a tramitar na Câmara dos Deputados, onde são examinados pelas comissões competentes e, quando necessário, pelo Plenário. Após sua aprovação, seguem para o Senado Federal, que poderá aprová-los, rejeitá-los ou modificá-los. Havendo alterações, o projeto retorna à Câmara para nova apreciação. Portanto, o texto originalmente apresentado pelo Executivo pode sofrer modificações substanciais durante o processo legislativo.

Mesmo após a aprovação pelas duas Casas, o presidente ainda participa do processo por meio da sanção ou do veto. A Constituição permite que o presidente vete integral ou parcialmente um projeto de lei quando o considerar inconstitucional ou contrário ao interesse público. Contudo, o veto não representa uma decisão definitiva: ele será submetido à apreciação do Congresso Nacional, que poderá rejeitá-lo mediante o voto da maioria absoluta dos deputados e dos senadores. Dessa forma, o Poder Legislativo possui mecanismos para exercer suas competências mesmo diante da discordância presidencial.

Essa necessidade de articulação entre Executivo e Legislativo ajuda a compreender uma característica importante da política brasileira: o chamado presidencialismo de coalizão. A expressão, difundida pelo cientista político Sérgio Abranches, descreve uma dinâmica institucional na qual o presidente, eleito independentemente do Congresso, frequentemente precisa construir alianças entre diferentes partidos para formar uma base parlamentar capaz de sustentar suas propostas. Isso ocorre especialmente em um sistema político marcado pela multiplicidade de partidos e pela distribuição das cadeiras legislativas entre diferentes forças políticas.

Essa dependência institucional não torna o presidente da República em uma figura fraca. Na realidade, cria um cenário de negociação constante com o Congresso Nacional em que a presidência tentar influenciar o processo legislativo por mecanismos institucionais.

Na prática, assume especial relevância a formação de maiorias e bancadas no Congresso Nacional. Por isso que olhar para o presidente de uma forma isolada é um erro, pois a sua governabilidade depende das relações que são mantidas com o Poder Legislativo.

Para o empresário, essa organização possui consequências práticas. Uma proposta de alteração da legislação tributária ou trabalhista, por exemplo, pode ser apresentada pelo governo, modificada durante a tramitação parlamentar e aprovada em condições diferentes das inicialmente anunciadas. Por isso, compreender a responsabilidade por determinada decisão exige acompanhar não apenas a posição do presidente, mas também a atuação dos deputados, senadores e partidos envolvidos. A aprovação, a rejeição ou a modificação de uma proposta legislativa resulta de um processo institucional no qual diferentes agentes exercem competências próprias.

5. E quanto à economia? Até onde vai o poder presidencial?

O presidente da república não centraliza todas as decisões em torno da economia. Muitas das matérias relevantes para a situação econômica do país depende de mais de um poder ou até de mais de uma instituição para ser definida.

Um ponto que o presidente tem um controle mais relevante é no orçamento público, visto que é de sua competência apresentar a proposta orçamentária para os anos seguintes. Isso tem reflexo direto num dos grandes debates da economia moderna que é a limitação dos gastos públicos. Porém, observa-se que é um controle limitado, visto que essa proposta orçamentária é submetida ao Congresso Nacional.

Sobre o ângulo da tributação, o presidente da república tem duas limitações: uma relacionada a separação dos poderes; outra relacionada ao pacto federativo.

No tocante à separação dos poderes, muitas matérias tributárias são reservadas exclusivamente à lei (aprovada pelo Congresso Nacional), algumas, inclusive, à Lei Complementar (dotado de um processo legislativo mais rigoroso). Certas matérias tributárias são definidas por portarias, resoluções ou decretos, mas geralmente se referem a alíquotas e formas de cobrança e apuração. Agora, o objeto do tributo (a compra de um bem de consumo, a operação financeira, a aquisição de um imóvel) sempre depende de lei, pois somente a lei pode criar ou extinguir tributo.

No aspecto do pacto federativo, existem tributos que são exclusivos dos municípios, que são exclusivos dos estados e que são exclusivos da união. O presidente da república consegue influenciar em todos, através de processos políticos e relações institucionais, mas somente exerce poder sobre os tributos da união.

Então, por exemplo, o presidente não tem influência direta sobre a alíquota do ICMS, imposto sobre o consumo de atribuição estadual. Da mesma forma, que um governador não consegue ditar uma alíquota do Imposto de Renda, visto que é um tributo da união.

Isso cria uma complexa arena de disputas políticas entre presidente, governadores e Congresso Nacional, em que inúmeras pautas e reivindicações precisam ser equilibradas. O presidente acaba sofrendo com a verticalização dessas demandas, mas isso não significa que ele seja responsável por todas.

Tem mais um aspecto de política econômica que passa pelo presidente da República, mas não é por ele controlado: a taxa de juros (Selic). O Brasil adota o modelo de controle de inflação através da taxa de juros de referência para o crédito.

Basicamente, se a inflação estiver alta, significa que tem muito dinheiro circulando no mercado; então, aumenta-se a taxa de juros, para dificultar o crédito e reduzir esse volume de dinheiro. Se a inflação estiver baixa, isso significa que tem pouco dinheiro circulando no mercado e que há um ambiente propício para investimentos, assim a taxa de juros é reduzida, para facilitar o crédito e aumentar o volume de dinheiro. Essa é uma síntese muito objetiva e simplista, contudo, o ponto nerval é que a taxa de juros não é controlada pelo presidente da república, mas pelo Comitê de Política Monetária (Copom) e pelo Bacen – Banco Central do Brasil.

Desde a Lei Complementar nº 179/2021, o Banco Central possui autonomia institucional, com mandatos próprios para seus dirigentes, tendo como objetivo fundamental assegurar a estabilidade dos preços, especialmente por meio do controle da inflação. Entretanto, isso não significa que as decisões do governo federal sejam irrelevantes para a política monetária. A condução da política fiscal, os gastos públicos e outras medidas econômicas podem influenciar as expectativas de inflação e, consequentemente, o cenário considerado pelo Banco Central na definição dos juros. Portanto, embora o presidente não determine diretamente a taxa Selic, suas decisões podem influenciar as condições econômicas que orientam a atuação da autoridade monetária.

Por fim, ainda do ponto de vista econômico de interesse do empresário, o presidente da República possui a atribuição de revisar o valor do salário mínimo. A Lei nº 14.663 de 2023 elencou uma série de requisitos que devem ser observados a fim de preservar a garantia de reajuste anual do salário mínimo, que, desde então, pode ser feita via decreto presidencial.

Acontece que a definição do valor do salário mínimo não é simplesmente uma benesse legislativa concedida ao trabalhador, mas uma complexa ferramenta de condução de política econômica.

Primeiro, porque o salário mínimo é um indexador importante de políticas salariais internas de grandes conglomerados econômicos, influenciando no gasto privado das empresas. Segundo, grande parte do gasto público, em especial com a previdência, está indexado ao salário mínimo; esse fato encaixa na questão do controle do orçamento que o presidente da República possui, anteriormente referido nesse artigo.

Em terceiro lugar, o salário mínimo interfere no controle da inflação do país. Isso porque ele é uma forma de inserir menos ou mais dinheiro na economia. Por exemplo, se a inflação está alta, o reajuste do salário mínimo poderia ser menor que o índice de inflação, reduzindo o volume de dinheiro no mercado (o que somente não ocorre porque a Lei impede). Então, a decisão do valor do salário mínimo, para que seja no limite da inflação ou represente um ganho real reflete sobremaneira no futuro da política econômica.

Por fim, é importante mencionar que, apesar de muitas amarras legais, o presidente da República tem influência ideológica no modelo econômico. Cabe ao presidente decidir entre uma política pública de fomento a produção ou de valorização de direitos sociais. O mundo ideal é um governo que consiga conciliar os dois, mas isso nem sempre é possível.

6. Afinal, a quem o empresário deve cobrar?

Todos que fazem parte da política nacional, mas sempre observando a competência de cada um com relação à matéria em questão. Se o empresário acha que a taxa de juros está alta, não basta somente criticar o presidente da República, pois o Bacen e o Copom possuem um papel mais relevante na definição da política monetária.

A empresa está insatisfeita com determinada lei trabalhista, não é o presidente que deve ser cobrado, mas o Congresso Nacional. Ideologicamente o presidente influencia, mas a ação concreta depende de uma mobilização do Poder Legislativo. Se a carga tributária está alta, talvez não seja caso de criticar somente a União, mas de verificar se, afinal, qual é o imposto mais caro que está sendo pago e direcionar a crítica corretamente.

Assim, é importante identificar a responsabilidade sem concentrá-la artificialmente em uma única autoridade. O sistema legal e político brasileiro é extremamente complexo e não basta direcionar as reivindicações a uma única figura, quando ela não possui todo o poder.

Uma consciência política maior permite uma participação política mais efetiva no empresário nos processos políticos internos do país. Saber direcionar melhor as reivindicações também permite decisões mais estratégicas e precisas sobre como buscar benefícios dentro de um sistema legal tão complexo e, algumas vezes, aparentemente contraditório, a que o Brasil está submetido.

Síntese para empresas

O presidente da República possui poderes relevantes sobre a administração federal, a condução de políticas públicas e a economia, mas sua atuação está limitada pela Constituição, pela autonomia dos estados e municípios e pelas competências de outras instituições.

Para empresas, compreender essa distribuição de poderes é fundamental. Alterações tributárias, legislação trabalhista, taxas de juros e decisões orçamentárias envolvem diferentes autoridades, nem sempre subordinadas à Presidência da República.

Por isso, acompanhar as decisões políticas exige mais do que observar o presidente. Identificar quem possui competência para decidir, quem participa do processo e quem deve responder pelos resultados permite direcionar melhor as reivindicações e compreender os riscos e as oportunidades para a atividade empresarial.